【“政府雇员制”能走多远】

（《中国报道》2008年第9期 第 52-53页）

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这里发表编辑加工之前的原稿。《中国报道》版更有可读性。请阅。

王建民*

2003年前后，吉林、珠海、长沙、无锡等地方政府试行“政府雇员制”，引起传媒和民众的广泛关注与热烈讨论。许多专家和学者纷纷发表观点，质疑和肯定之声不绝于耳。[①]不久后，这件事逐渐淡出人们的视线。最近，江苏省扬州市“全面”试行“政府雇员制度” 的消息又打破了平静，[②]政府雇员再次成为主流媒体和知识网民热议的话题。

五年前地方政府所试行的“政府雇员制”，采取了基本一致的模式。“政府雇员”被定义为法律、管理、金融、贸易、外语、信息、高新技术等方面的“专业人才”。关键的制度安排包括：（1）不赋予行政权力；（2）相对高薪（年薪是公务员的两倍至十几倍不等）；（3）短期聘用（一般1-3年），签约管理；（4）不占行政人员编制。五年后的《扬州市政府雇员管理试行办法》，与五年前的制度安排大致相同，但有一个重要的区别，即雇员要“占政府部门编制”。[③]

五年前和五年后的地方政府雇员制试行者和支持者，在理论上演绎着四个“有利于”的逻辑：政府高薪招募雇员，有利于吸引优秀人才，有利于解决复杂的专业技术问题，有利于通过“鲶鱼效应”激发公务员队伍的活力，有利于改善公务员队伍人才结构。

从公共管理学的角度分析，这四个“有利于”的逻辑，具有比较明显的非理性特征。理性的逻辑和行动，是获得收益或者最大化收益的前提条件和实现基础，而非理性的逻辑和行动，则是损失效率、收获失败的主要根源和必然结果。

四年前，笔者对地方政府所提出的“政府雇员制”逻辑的非理性的分析与结论，[④]已经在实践中有所应验。可以认为，试行了雇员制的地方政府，基本上没有达到四个“有利于”的预期目标。如果说取得了绩效，可能主要体现在政府的工作总结中，现实的、有价值的存在，还不足以引起媒体和民众的关注。受到关注的倒是“雇员制”出现的问题。比如，轰动一时的无锡50万年薪政府雇员颜兵，因考核结果“不合格”已经“解约”[⑤]。在深圳，2004年首批上岗的四名政府雇员，在3年的工作合同期满后，拒绝接受解聘决定，多次调解无效，陷入僵局。这几名雇员找到了法律依据，他们认为在合同到期之日没有接到任何终止继续聘用的信息，应该视为自动延长聘用时间，迟到的“解聘”通知无效。[⑥]

“政府雇员制”四个“有利于”的逻辑是非理性的，要想取得实在的预期绩效难度很大，至少在长期中没有实现的可能性。可以从不同角度再做分析。

首先，“政府雇员制”的条件对真正的优秀人才没有吸引力。没有行政权力，短期雇员关系，只是薪酬较高。这样的条件，对于有工作经验的、能够真正在政府部门中发挥作用的热门专业高层次人才而言，并没有多少吸引力。雇员一定要在一个部门、在掌握行政权力的管理者支配下工作。雇员薪酬大大高于部门成员，高于管理者，如果没有健全的机制保障，这位雇员很难得到部门成员的协作与配合，甚至难以得到部门负责人真实的支持。短期雇用关系，不可能产生追求长期绩效的行为。而政府的工作，往往需要在长期的坚持中才能够实现绩效目标。政府雇员在雇用过程中工作困难和压力并存，难以开展工作，而且职业生涯没有发展空间。对于真正优秀的符合雇员条件的人才，如果没有从政府部门获取非货币收益——正当或不正当地——的打算，理性的选择应该是管理制度更加完善的大型企业组织，而不应该是政府部门。

其次，政府解决“复杂的专业技术问题”的责任不应该落到雇员肩上。笔者已经论证过，在政府里实际上并没有多少“专业技术”问题，能够“复杂”到公务员解决不了的程度而需要借用雇员的力量。即使有“复杂”问题，完全可以交给政府研究部门、国家科研机构、公立高等学校解决，还可以外包给市场中的专业咨询公司。如果说一定要在内部解决，那也应该由公务员而不是雇员来执行。因为既然是“专业技术”问题，又是“复杂”的问题，那一定是比较“重要”的问题。政府“重要”的问题，需要可靠性和保密性，应该交给有级别的公务员处理，而不是交给临时的“雇员”。

第三，雇员制对改变公务员工作的现状没有作用。包括笔者在内的不少专家已经证明，“雇员”进入政府部门工作，不可能发生所谓的“鲶鱼效应”。“雇员”只是临时人员，要在公务员的管理下工作。“雇员”与政府部门之间的劳动关系以及职业发展路线与公务员完全不同。这意味者这两种“鱼”根本不在一个“桶里”，“鲶鱼”怎么可能追逐“沙丁鱼”而保持“沙丁鱼”的活力呢？改变公务员工作的现状，应该从创新和完善公务员招聘选拔制度、绩效评价制度、晋升发展制度、薪酬福利制度以及培训开发制度着手。

最后，“政府雇员制”增加行政管理成本。用数倍于公务员的工资去雇用一名“雇员”，会增加财政成本。同时，在政府公务员管理之外，又增加另一种完全不同于公务员的管理制度，无疑会增加管理方面的成本。政府人事部门工作繁忙，缺乏对雇员的管理经验，很可能在管理中引起纠纷甚至诉讼。前面谈到的深圳市首批上岗的四名政府雇员拒绝解聘问题，就是政府部门缺乏经验导致管理失败的例子。此外，政府雇员进入政府部门，确实是在公务员队伍中增加了新的成分，但不可能产生对公务员队伍结构的优化，而是会推动管理成本上升。这两类人员在工作上自然有配合，但在管理上“井水不犯河水”，各走各的路。“雇员”是处于公务员系统外部的临时人员，怎么可能对系统内部结构的改变发生影响？

前面谈到最近扬州市的“政府雇员制”有一项变化，即“雇员”要“占政府部门编制”。可以肯定地说，这是向理性化方向迈出的步伐。能够在保持部门人员编制不变的情况下，改变工作人员的组成。但是，这项制度安排也产生了新的非理性逻辑。既然有编制，为什么不通过招收公务员解决问题。不用高薪，不用增加雇员管理成本，严格把好招聘关，一定可以招到合适的公务员——名校硕士以上毕业生。像扬州这样的城市，公务员岗位一定趋之若鹜。全国高校毕业生连续数年遭遇严重的就业困难，硕士竞争技术工人岗位，博士进中学、小学者大有人在，现在北京有的区开始试点“一村一博”工程，博士进村指日可待。公务员岗位的“铁饭碗”性质和获取超额利益的可能性与现实性，以及能够满足中国人“学而优则仕”官本位传统价值观的机会，当公务员对高校毕业生始终具有无限的吸引力。在现阶段，满足几乎所有政府工作需求的“优秀人才”，应该可以通过公务员招聘加以解决。

迄今为止，试行“政府雇员制”的地方政府并没有取得多少实际的绩效，为什么还有政府不断尝试呢？这反映出三方面的问题。

一是地方政府在创新压力之下急于求成。压力主要来源于上级党委组织部门和政府人事部门。理性与否，收益如何，可以慢慢讨论，但工作有“创新”却至关重要，可以博得上级领导的肯定和欢迎。创新是必要的，但在创新中一定要坚守创新的理性逻辑——创新的收益严格大于创新的成本。

二是地方政府对政府雇员制度缺乏深刻认识。制度是最有价值的资本。制度的设计、推行和完善是一个长期的历史过程。制度创新，应该像学术研究一样，首先对现有的成果进行研究，在确定掌握现状的基础之上，再提出有新意的观点、采取有创造性的行动。地方政府引进国外的雇员制，但没有完全了解这项制度产生的背景和运作的逻辑，而是在简单模仿的基础上，追随着国内高等学校和科研单位的逻辑，唱起了高薪引进人才的曲调。

三是，地方政府对干部人事管理制度的“创新”缺乏创新性。干部人事管理制度的“创新”，集中在雇员制上，你雇员制，我也雇员制，没有从本地区的实际需要出发，建立起适应本地区发展需要的制度安排。欠发达地区或者高层次人才相对缺乏的地区的政府高薪招募雇员，而在经济发达、人才济济的地区也有政府在搞高薪雇员制。不顾差异，简单模仿，缺乏创意，损失效率。模仿最简单，也最保险，有问题大家一起“挨板子”。创新有风险，独树一帜，格格不入，难免招惹是非，遭遇失败。创新需要有利于创新的环境。转变观念，解放思想，促进多样性，尊重个性化，优化政府干部人事工作创新环境，还有许多工作要做。

中国少数地方政府试行“政府雇员制”反映出逻辑上的非理性，但是并不能由此否定“政府雇员制”本身的有理性和有效性。事实上，按照一些发达国家长期的实践经验，政府中雇员的存在具有必要性与可行性。不过，对于政府雇员制度，应该有以下理性认识：

第一，政府雇员是协助公务员工作的临时聘用人员。政府雇员是“保姆”或“短工”性质的人力资源。根据政府工作临时性或季节性的需求，及时聘用一定数量的人员，在公务员领导下完成一定的工作任务。随着任务的结束，按照事先的约定，雇员与政府部门的劳动关系即行终止。

第二，政府雇员在工作中享有平等的个人权利和劳动权利。雇员应该履行与政府部门事先约定的义务，同时，雇员所有法定的权利，必须得到尊重和保障。

第三，政府雇员的薪酬应该由市场决定。政府根据需要决定是否招聘雇员和招聘什么样的雇员，而给予雇员的报酬要根据招聘到所需人员的难易程度决定，即由雇员劳务市场的供求关系和价格决定。当然，如果雇员工资固定，那只能是“愿者上钩”；雇员岗位是应聘者的需要，但应聘者却不一定能够成为政府部门的所爱。

基于这样的认识，提请地方政府改进试行的雇员制度。一是要明确雇员编制。根据实际的工作情况，从公务员岗位中特别规划出10-20%的雇员岗位。对雇员的需求要有事前的评估和计划，而不是心血来潮，临时决定。二是要把雇员岗位定位为“保姆”性质。雇员在政府的工作中应该发挥辅助作用。部门的工作绩效和长期发展，应该依赖于“儿子+媳妇”，指望“女儿+女婿”，即要依赖于公务员，而不能把希望寄托在雇员“保姆”身上。三是要建立健全政府雇员管理制度。要对雇员的激励与制约机制、职业生涯发展作出安排，注意避免雇员易出现的短期行为。四是要严密防止少数公务员利用招募雇员机会营私舞弊。五是要高度注意少数人利用雇员身份介入政府工作，获取违规或非法收益。

最后，建议中央政府加快公务员管理制度创新步伐。相信国家公务员专门管理机构——国家公务员局——的设立，必将有利于促进公务员管理制度的科学化、制度化和规范化，同时，对于包括雇员在内的非公务员人员的管理，也必将取得长足的进步。