出名三部曲：追热点，走极端，放大炮！

   市场上有“名人”，种类繁多，形态各异，色彩缤纷。

   凡是“名人”，都有获得大大超额于“非名人”的利润的可能与现实。

   有一种“名人”源自学界。这种人一旦有了名气，“学术水平”和“个人价值”的行情就会看涨——可能涨到令人难以置信的地步。有了名气之后，文好发、书好出，一字值千金；有人追、有人请，有人奉献爱！

    “名人”好自在！！！

    “非名人”跪倒在“名人”的石榴裙下，祈求“成名之道”。“名人”面授机宜：“三部曲，一部‘追热点’，二部‘走极端’，三部‘放大炮’！”

     “追热点，走极端，放大炮”！原来如此？！“非名人”手舞足蹈、绝尘而去。

      本人“非名人”，想当“名人”的愿望越来越迫切。怎么办好？“三部曲”管用吗？！

王建民教授主持：

《战略人力资源管理学》，

获得（网络教育本科）

“国家精品课程”荣誉称号

（五年有效）！

《战略人力资源管理学》国家精品课程团队主要成员：

王建民  博士 + 教授 + 博士生导师

王宏新  博士 + 副教授 + 硕士生导师

于海波  博士 + 副教授 + 硕士生导师

王  颖  博士 + 讲  师 + 硕士生导师

钱  诚  博士研究生

杜晓宇  硕士研究生

孙竟豪  硕士研究生

张  鹏  硕士研究生

朱露月  硕士研究生

教育部 财政部

关于批准2008年度国家精品课程建设项目的通知

日期:2008-09-29  来源:教高函〔2008〕22号

http://www.zlgc.edu.cn/Detail.aspx?Id=1205

高等教育工程化建设中的管理模式：问题与对策（1）

王建民

（北京师范大学 管理学院， 北京  100875）

（《高等教育研究》，2008年第10期）

中国科技大学校长朱清时院士发现，一些学校“校园里的人已经静不下心来读书想问题了。”他说自己做了10年大学校长，“最后悟到大学可持续发展最基本的真理，就是学校一定要让师生们能静下心来读书想问题。” [1]中国人民大学校长纪宝成教授，在国家媒体多次大声疾呼，在变革时代，“我们的大学呼唤宁静的校园”。[2]

大学校园不“宁静”吗？个别现象还是普遍情况？内因还是外因？根本原因何在？作为生存于大学校园30年，关注与研究高等教育经济与管理问题10年的一名校园活动主体，对“校园宁静”问题应该有所感悟和认识。

经过一段时间的调查与研究，对这一问题有了基本判断：第一，完全同意二位大学校长的观点；第二，中国大学校园普遍缺乏“宁静”氛围；第三，导致中国大学校园不“宁静”的原因具有多样性，但其中最主要的直接原因之一，可以认为是政府主导下的高等教育工程化建设中所实行的经济建设项目管理模式，不适应高等教育事业发展规律的要求所致。

这一判断的提出，以丰富的事实和严格的理性为基础。拟从人力资本生产制度 [3]（P1）和人力资本产权视角，[4]（P39-P41）[5]运用制度经济学概念框架和博弈论分析方法，对这一问题展开讨论。如有专家发现偏颇之处，敬请指正。

一、基本情况

自1995年中共中央、国务院提出“科教兴国”战略以来，中国中央和地方政府开始制定并实施一系列国家“工程”和“计划”，有目标、有重点、有力度、大规模地投资建设国家高等教育事业。专门针对高等学校，或者以高等学校为重点建设目标的国家级“工程”和“计划”，主要包括：

（1）“211工程”。1995年开始实施，目前进行第三期，有100多所高等学校入选。建设的主要内容包括“学校整体条件、重点学科和高等教育公共服务体系”三大部分。[6]

（2）“985 工程”。1998年开始实施，目前进行第二期，有40所左右高等学校入选。

（3）长江学者奖励计划。1998年，教育部和李嘉诚基金会共同发起。

（4）“国家杰出青年科学基金”计划。设立于1994年，主要由国家自然科学基金委员会负责管理。

（5）国家“百千万人才工程”。人事部会同有关部门于1995年组织实施，旨在“培养造就年轻学术技术带头人的专项计划”。[7]

（6）教育部“跨世纪人才培养计划”。

（7）教育部“长江学者和创新团队发展计划”。

（8）教育部“新世纪优秀人才支持计划”。

（9）教育部“青年骨干教师培养计划”。

（10）教育部“高等学校本科教学质量与教学改革工程”。

在全国所有省（直辖市、自治区），都有类似于中央政府部门的围绕高等学校学科建设、教学改革和人才开发等内容开展的建设“工程”或“计划”。

无论中央政府还是地方政府部门主持的高等教育建设“工程”或“计划”，都具有以下四个特点：

第一，行政主导。建设的动力主要源于通过政府部门表达的国家需求。所有“工程”和“计划”都在政府部门的规划、部署、监督和指导下实施。在高等学校内部，所有“工程”和“计划”项目的申报，不管是集体项目还是个人项目，都已经变成“学校”的项目。申报工作通常要在学校行政机构的动员、安排、选择、支持、协助下进行。在项目实施和成果鉴定过程中，一般都有行政人员组织的专家参与学术评价。评价意见有一定的参考作用。

第二，项目制运作。所以的“工程”和“计划”都是按照“项目”方式进行。“工程”或“计划”的目标，通过设立多个“项目”的实施来实现。基本程序是：通知（招标）—申报（投标）—评审—立项—实施—检查（年度或中期）—验收。运作方式等同于政府投资经济和社会建设工程的项目管理模式。

第三，专项经费，数额巨大。每一项“工程”或“计划”，都有严格的“专项经费管理办法”，比如《“211工程”专项资金管理办法》、《“985工程”专项资金管理办法》、《“高等学校本科教学质量与教学改革工程”专项资金管理暂行办法》等。管理办法强调：“统一规划、单独核算、专款专用、结余留用。” [8] “集中使用，突出重点；总体规划，分年实施；项目管理，绩效考评。”“统一管理、集中核算、专款专用。”  [9] 项目制要责任到人；项目专项经费，只有项目负责人才有权支配。

根据不完全信息估计，自1995年以来，中央和地方财政投入高等教育建设工程和计划的专项经费，不少于1000亿元人民币。新开始的高等教育建设项目投资额度，继续保持强劲增长势头。比如，2008年开始的“211工程”第三期建设，中央财政将投入100亿元人民币。[10] 2008年初，北京市教育委员会和财政局，决定实施“北京高等学校教学质量与教学改革工程” 投资10亿元；实施“研究生和科技创新工程”，投资25亿元。

第四，决定性影响。在中央和地方高等教育建设中获准立项，特别是成为“211工程”和“985工程”重点建设单位，对于学校、学科、专业、课程、教材，对于教师个人和团队，以及成果的取得、发表或应用，都会产生重大的、决定性的影响。获准立项，不仅意味着大额度的经费支持，而且象征着学术地位和社会声誉的提升。一名教师、一门课程、一个学科或一所学校，一旦获得某项建设项目或被列入某项重点建设计划，将在比较长的时期内获得大额度的经济和非经济资源。

在上述特点中，值得关注的是对高等教育建设“工程”或“计划”，实行等同于或类似于经济建设项目的管理模式。

二、现实问题

所谓经济建设项目管理模式，由“政府决策，立项投资，审计支出，量化产出，定期检查，按时收获，评估效益”一系列环节构成。按照这种方式，组织“工程”和“计划”大规模投资高等教育事业，投资的必要性可以肯定，但投资管理模式的合理性、有效性和科学性有待探讨。

从研究者角度深入内部观察和调查，发现存在以下问题：

第一，学术水平的竞争演变为行政能力的竞争。

基于高等教育建设“工程”和“计划”的一系列项目，投资数额巨大，事关组织的生存、发展与荣誉，个人的前途与命运，在学校之间、院系之间和个人之间往往会展开激烈竞争。由于这些“工程”和“计划”是政府项目，项目的申报、立项、实施、监督、验收等过程，都在行政力量的主导下进行。调查发现，绝大多数重大或重点项目的申报，如果得不到政府主管部门有关人员的理解与支持，获准立项几乎是不可能的事。

在学校内部，凡是涉及大额度资源配置的项目申报，不管是集体项目还是个人项目，都要在学校行政部门直接组织下进行。由于学术评价制度不健全，在行政主导下的学术或应该基于学术的项目竞争，就会演变为行政能力的竞争。集体或个人的行政能力越强，获准立项的可能性越大，获得资源的数量越多。调查发现，在不少学校，获准立项的项目负责人一般都有行政职务。项目资金越大，负责人行政级别越高。

学术竞争行政化，行政权力制约机制不完善，必然导致“权利寻租”和“权学交易”行为的发生。

第二，大量挤占专业工作时间。

近几年，衍生于中央和地方政府高等教育建设“工程”和“计划”的项目越来越多。初步统计，有重点学科建设（国级家、省级、校级三级）、科技创新平台、创新基地、重点实验室（三个层级）、创新人才培养、长江学者、杰出青年基金、“百千万人才工程”人才、教育部跨世纪人才、新世纪优秀人才、学科首席专家、特聘教授、讲座教授、精品课程（三个层级）、精品教材（二个层级）、教学团队、人才培养创新基地等。加上常规和非常规的各级各类社会科学基金、自然科学基金、规划课题、重大课题、攻关项目、成果评奖、出版资助、出国进修等，高校教学科研人员面临的项目有数十个之多。申报、开题（重点项目）、检查、结项，有无数的表格要填写、报告要上交。即使是一位“非重点”培养的普通教师，每学年都需要提交10多项申报材料、中期总结或成果汇报之类的文件。

每份材料都有难度和重要性，马马虎虎可能过不了关。一份材料花费2-3周时间准备是很正常的事。每学期至少有2、3项材料需要仔细填写，差不多占用2个月左右时间。不去申报项目行不行？回答是“不行！”项目是晋升高级职称、评估工作绩效的必要条件，还是增加个人收入的重要来源。90%以上的教师要参与申报竞争，陷入各类申报的“囚徒困境（prisoner’s dilemma）”博弈（game）之中。

假定“教师甲”和“教师乙”为同级职称的同事，面对着许多可申报项目。如果“教师甲”申报，“教师乙”不申报，则“教师甲”预期成功的收益为5；如果“教师乙”也申报，则因为“拥挤”等原因，双方预期收益为2。同理，如果“教师甲”不申报，“教师乙”申报，则“教师乙”的预期收益为5；如果“教师乙”也不不申报，则双方都没有获得成功的机会，预期收益均为0。从图1所示博弈模型可知，无论对方是否申报，双方都是“申报”的收益大于“不申报”，即“申报”是双方的严格优势策略（strictly dominant strategy），博弈的“纳什均衡（Nash equilibrium）”解是（2，2）。博弈的结果是大家都去填写各种申报表，屡报屡败，屡败屡报，大量宝贵的专业工作时间，在“填表”中流逝，这对于个人、组织和国家都是构成了损失。

图1  项目申报“囚徒困境”博弈模型（略）

第三，发生“马太效应”，降低资源使用效率。

政府主管部门以项目申报方式配置高等教育资源，数额巨大，影响深远。学校行政必须高度重视组织申报工作。这既是上级行政部门的要求，也是学校生存与发展的需要。同类项目申报博弈，主要参与主体为同层次、同级别的学校。博弈的成败，既决定于“学术”因素，也决定于“非学术”因素。

“学术”因素主要指学科和教师的在校内和校外的比较优势。集中“优势”力量参与申报博弈，是主体的严格优势策略。各种项目源源不断，优势的学术力量的难以在短时间内“新生”或得到“强化”，于是校方只好不断利用现有的“优势”去竞争。这样做的结果，是发生严重的“马太效应（Matthew Effect）”， [11]资源不断向少数学科、少数教师那里集中。有的学科在短时间内迅速扩张；有的教授名下的课题经费有数百万、上千万之多。有不少教师，同时进入几个“人才工程”，获得大量资源。值得再次注意的是，凡是得到迅速扩张的学科和集聚了巨额科研经费的人员，大多数有过硬的行政背景或政府攻关能力。学科负责人很可能就是校长或副校长。某校“211工程”重点建设的几个学科，负责人都是副校长。

初步估计，在许多学校，80%以上的资源掌握在不到20%的人手里。高等教育资源以专项经费形式集中在少数人手里，势必出现挥霍浪费、“消化不良”、盲目膨胀、学术垄断等不良现象，严重降低国家财政资源的边际使用效率。虽然有“严格”的财务规定，但目前社会上存在“按需开发票”市场，“严格”的效果难免大打折扣。

另外，中央政府部门不定期下达的“重点”或“重大”项目有增多趋势。此类项目通常都要由校方行政主管部门利用现有“优势”组织申报——资源继续向少数“重点集体”和“重点人”名下集中。由于校方在主导申报工作，因此，一般个人就不会主动行动，而是采取类似“智猪博弈（game of boxed pigs）”中“小猪”的严格优势策略——“等待”让“大猪”去“按”饲料按钮。[12] （P103-P105）一般教师对申报没有积极性，等待行政主导下的“重点人”去申报，可以作为成员参与，付出劳动，获得小量收益。  

第四，形成学术泡沫和虚假绩效。

政府主导的高等教育建设“工程”和“计划”项目，强调量化成果、限期收获和短期效益，易于扭曲激励机制，导致了“学术泡沫”和“虚假绩效”的发生。

据一位院士介绍，他们有一项比较重大国家的科研项目，获准立项仅半年，就要求上报科研成果。新成果还没有出来，只好拿旧成果去顶替。一位刚从日本留学、工作回国，接受政府经费资助签订三年工作合约的“特聘教授”，白手起家，在四处交涉建实验室、聘助手等一系列杂务忙得不可开交的时候，被行政部门的检查、评估追得苦不堪言。没有办法，只能在如何填表上做文章。

中国科技大学校长朱清时主持一次副教授评审时注意到，有两个候选人，5年前，同时获得了国内一所大学的博士学位，一个到美国普林斯顿大学做博士后，另一个留校做博士后，现在都申报副教授职称。到普林斯顿做博士后的人，平均一年只发表1篇论文，5年5篇；在本校工作的博士后，5年发表了40篇论文，平均一年8篇。朱清时说：“40篇与5篇相比，到底哪个更有价值呢？我们需要的是真正的学问还是学术泡沫？” [1]

中国大学里的不少教授，教龄20年出头，往往能够发表“学术论文”100多篇。远比一些世界一流大学教授成果“丰富”。哈佛大学商学院战略管理大师级人物迈克尔·波特（Michael E. Porter）教授，1974-2008年，34年间一共发表论文（published papers）71篇，其中第一作者63篇，平均一年两篇左右。因为是商学院教授，已经是“多产作家”了。哈佛大学比较理论化专业的教授，一年最多正式发表论文一篇。在哈佛大学肯尼迪政府学院了解到，在美国学术界，一篇论文要在研讨会（seminar）上报告2-3次，接受评价、讨论，修改，再修改，才可能在学术杂志发表。

第五，不利于内部和谐，削弱可持续发展动力。

一些人才开发“工程”或“计划”的项目，在行政主导下以简单特征和近期绩效为主要依据，把“人才”分成了各种“等级”，以“马太效应”方式向少数人分配资源，造成少数人专项经费的“膨胀”，同事关系紧张。多数人经费短缺，心理失衡，逐步丧失工作积极性。资历和学术水平相差无几的几个人，某一人因为当时成果数量稍多、掌握行政权力或者其他原因受到校方青睐，而被列入某个“人才项目”长期获得巨额资源，结果会导致多数人感到学术不公平，出现同事之间无合作甚至与校方不合作的行为。

许多学校出于争取“工程”和“计划”建设资源需要，不时在权威媒体公告“海内外公开招聘”院长和教授等高端“人才”。事实上，在过去十多年中，即使是著名的重点高校，从海外引进的一流教授并不多。几位比较优秀的“海龟”人物，职业路径基本上是“美国中等水平高校助理教授——（香港高校副教授）——国内一流高校著名教授”。美国等高等教育发达国家发达的学术环境、丰厚的物质与精神福利制度以及普遍实行的“终身教职制度（tenure track）”，对优秀师资有极强的激励和稳定作用。

大声广告要“引进人才”——重要岗位外部招聘，即使是在人力资源白热化竞争的企业，都必须权衡利弊、谨慎处理。外部招聘意味着内部成员发展机会的丧失，严重破坏内部现有关键性和基础性的人力资源的工作激励机制，使个人职业发展进而组织业务发展失去持续成长的动力。许多成功的跨国企业，纷纷把人力资源政策从“招募、保留、发展”，调整为“保留、发展、招募”。稳定、有力和进取的人力资源队伍，对于高等学校的可持续发展更具有重要意义。

第六，增加行政成本和管理失败风险。

政府部门直接规划、执行、监督、指导高等教育建设“工程”和“计划”项目，学校行政机构直接安排、监控重点建设项目的实施情况，项目种类广泛、数目庞大、经费额度高，大大提高了政府和校方的行政成本，增加了管理者职业失败的风险。

举例来说。北京市教育委员会和财政局联合实施“北京高等学校教学质量与教学改革工程”，投资10亿元。这项“工程”的建设内容分五大类，计划在“十一五”期间完成的项目有1万多个。“工程”管理由“协调小组”、“工作小组”和“办公室”组成。管理成员中有市委教育工委书记、主管教育副市长、教委主任、财政局长和教委核心部门四位处长等近10位高级别官员，看起来阵容庞大，力量很强，但实际上在《文件》出台之后——就投资额度和建设方向做出决策，主要作用就已经结束。10亿元经费的分配，1万多个项目的管理，具体工作由“办公室”，即教委高教处安排1-2位公务员负责——“检查、审计和绩效考评”，[13]当然，更为关键同时也是最有难度的工作是批准“立项”。

事实上，中央和地方政府数以10亿计的高等教育建设专项基金的具体管理方式基本类似，专项基金获得批准之后，都是由一个主管部门的少数公务员负责立项、检查、审计和绩效考评工作。如此重任交付几位公务员承担，如果要做到经费投入合理、科学、有效，管理工作认真、廉洁、高效，需要具备极其卓越的智慧和能力，付出特别巨大的心血和汗水。各高等学校为获得资源份额展开剧烈博弈，行政管理者要承受来博弈参与方启动的来自多方面形形色色干扰力量的压力。要抵御住来自博弈参与方的压力和诱惑很难，这为执行专项经费分配与监管工作的公务员个人职业生涯的发展带来巨大风险。

上述问题的存在，使高等教育机构和管理者存在如下潜在危机：

（1）关键人力资本保持困难，学术优势缺乏稳定性。高等学校之间人才竞争加剧，一所学校的关键人才很可能被另一所学校“挖走”，人才越是优秀越容易流失。结果导致各个学校的关键人力资本保持困难，学术优势往往会因为关键人才的流失而丧失。

（2）“寻租”活动加剧，管理者职业风险增加。少数行政官员掌握巨额经费的分配与管理，无异于投资“高速公路”，权学交易，权钱交易、行贿受贿、学术腐败等违法乱纪行为很可能呈现不断上升趋势。许多官员可能锒铛入狱，职业生涯戛然而止。

（3）学术垄断加剧，个人控制组织。“马太效应”式资源分配方式导致是少数人获得对学科、专业的垄断能力，进而控制团队或组织，形成“学术帮派”或“利益集团”。

（4）学术竞争力下降，生态系统恶化。学术在自由竞争中得到发展与强化。行政力量长期的直接介入与具体干预，不利于学术竞争力的保持与提高，很可能导致学术生态系统发生严重的非良性变化。

（5）破坏学校传统，影响组织文化建设。“人才”等级化，大规模外部招聘，重视短期物理绩效，有可能使一所学校积累了百余年的文化传统遭到破坏。

三、主要原因

政府主导的高等教育建设“工程”和“计划”按照经济建设项目进行管理，带来了不少问题。究其原因，可以归结为以下五点：

（1）对高等教育发展规律认识不足。什么是高等教育发展规律？观察高等教育发达国家高等教育发展历程，结合中国高等教育发展状况，可以获得四点认识：其一，高等教育发展以经济和社会需求为动力并为满足经济和社会发展对高层次人力资本需求提供服务；其二，高等教育发展需要营造自主、自由、宽松、和谐、从容、安静的环境，为多样性、个性化、有思想的教学科研人员开展创造性、思想性工作提供保障条件；其三，高等教育的绩效具有长期性、不确定性、非物理性、外部性和历史性；其四，高等教育发展依赖思想传承和文化传统。

把投资于高等教育学科建设、人才培养、研究支持和教学创新，等同于修建桥梁、高速公路或地下铁道等经济建设工程，定期检查、按时收获，追求短期内量化、有形的物理绩效，违背高等教育发展规律。

（2）照搬行政管理模式。高等教育是具有高度复杂性和技术性的学术性事业。层级制、命令式、简单化的行政管理方式，无法实现对高等教育合理、科学、有效的管理目标。政府对高等学校以及高等学校内部的行政化管理，压缩了学术力量的自由博弈空间，抑制了学术创新与学术价值的发展动力，在取得执行速度和“统计”绩效的同时，失去了真正提高教学质量、科研水平和社会服务能力的机会。

通过行政管理手段，能够以在短时间内实现数量的增长目标——招生人数、科研经费总额、“学术成果”数量等。但是，繁忙的行政管理者外在性和间接性的管理特征，以及高等教育的专业化带来的复杂性、技术性，使得行政管理主体没有条件和能量把握项目执行的真实情况与取得成果的实际水平。只有“同行”或“同事”等“内部人”，才有机会和能力作出判断与评价。这应该是国际一流高等教育机构，高度重视和尊重“内部人”，实行“专家治学”的主要原因。对高等教育组织采取行政化方式管理，必将严重影响高等教育组织实现科学的和可持续发展的目标。

（3）简单使用工商管理方法。企业是营利性组织，追求经济利益最大化目标。大学是非营利组织，追求什么？追求组织使命（mission）的实现，即通过创造新观念与新思想、生产人力资本和提供实际问题解决方案，把基于组织价值观的组织使命变成现实。高等教育组织与工商企业组织，在建立目的、发展动力、治理结构、运行机制、产品性质等方面，存在很大差异。如果说大学里的技术创新和管理咨询服务部分具有少量类似工商组织特征的话，那么，像观念创新、思想认识、理论创建、研究方法、基础学科、理论专业等方面的研究与教学活动与过程，则与工商组织产品与服务的生产截然不同。因此，在管理过程中不能简单地直接采用工商管理方法，如安排任务、规定指标、检查绩效、统计成果、计算效益等做法。

（4）对高等教育发达国家的高等教育投资管理经验缺乏了解。实施新的制度，应该像开展学术研究一样，首先进行文献检索和调查研究，要搞清楚相关情况，了解别人的做法。只有充分吸取先行者经验和教训的基础之上，根据本国经济、社会和文化环境因素建立和实施新的制度，才能够取得事半功百的效果。高等教育发达国家，在长期的博弈中积累了丰富的政府投资高等教育建设的经验，其中许多做法一定具有借鉴意义。就目前的情况来看，中国中央和地方政府在投资高等教育建设中出现了许多不应该出现的问题。如果认真借鉴了国外经验的话，哪些别人曾经犯的错误，就不会在中国重现。良好的制度是最有价值的资本。借鉴他人经验，更有利于完善自己。

（5）高等教育管理制度创新严重滞后。从根本上说，目前发生的许多问题，是管理体制的问题。中国的高等教育急待发生“生产关系”变革。[14]现行管理模式，定型于计划经济时期，沿袭了前苏联的“斯大林范式”，必须发生适应“中国特色社会主义市场经济”体制要求的转变。

四、解决对策

发展高等教育具有必要性。扩大对高等教育建设的国家财政投入额度也没有疑义。问题在于高等教育工程化建设中实行的经济项目管理模式。为解决迄今为止所发现的问题，促进高等教育事业的科学发展，特别提出五方面的建议，供政府高等教育行政管理部门参考。所提出的建议严格基于中国经济、社会和文化制度环境，高度注意建议的合理性、可行性和有效性。

首先，建议归并建设“工程”和“计划”，集中管理，分类实施。

把种类繁多、数量庞大的高等教育建设“工程”和“计划”，归类合并为“基础设施”、“人力资源”、“教学质量”和“科学研究”四种类型；每一类之下可以再设立若干子类型和项目。“类型”和“项目”的数量减少到目前的50%左右。所有来源于中央财政的“工程”和“计划”专项经费，要集中到一个基金会管理——成立“中国高等教育发展基金”——人大常委会批准，多部门、多方面、多层次成员集体决策，教育部负责执行。来源于地方财政的“工程”和“计划”专项经费，集中到省级地方政府一个基金会管理，比如成立“北京市高等教育发展基金”；管理方式参照“中国高等教育发展基金”。再进一步发展，可以借鉴香港“大学教育资助委员会”的经验，使“高等教育发展基金”成为独立于政府和大学的中立机构。[15]（P35）

这样做有三点好处。一是节约行政成本。同属于国家财政资源,集中在一个机构管理，比不同部门多头操作，更有利于减少中间环节、避免重复工作、降低交易费用，进而更有利于节约行政人力资源和物力资源。二是提高建设效率。尽管目前的“工程”和“计划”的“种类繁多、数量庞大”、有许多好听的名称，但实际上，高等教育建设工作，一般只能集中在“基础设施”、“人力资源”、“教学质量”和“科学研究”四个方面展开。归类管理，减少数量，增加额度，集中目标，有利于提高建设效率。三是实现宏观目标。有一个专门的跨部门基金会负责通盘考虑和投资决策，更有利于促进国家高等教育宏观发展战略目标的实现。

其次，建议简化资源投入程序，建立投资与规划同步机制。

国家财政资源投资公立大学，应该基于国家高等教育发展战略作出决策。在政府教育行政管理部门要求和指导下，所有公立高等学校，特别是“985工程”大学和“211工程”大学，都要制定“五年战略规划”。大学战略规划是国家高等教育发展战略的组成部门，规划要得到上级主管部门批准。国家财政投资高等教育的专项基金，在集中管理基础之上，再与各个高等学校的“五年战略规划”建立同步机制，按照规划需求核定额度，简化程序，一次性投入，只在战略规划实施的中期和末期，由第三方评估绩效。

既然公立大学的战略规划是国家战略的组成部分，已经得到政府主管部门的批准；既然公立大学主要由国家财政投资，而且政府部门在制定和执行实施高等教育建设战略，那么，如果按照大学战略规划需求实施财政投资计划，就应该能够取得事半功倍之效。

第三，建议大力强化学术主导力量，切实发挥专家作用。

大学是高等教育事业的微观主体。高等教育事业的发展，寓于大学的教学与科研活动之中。大学的教学与科研活动——人力资本生产和知识生产——的主体是教师。教师是大学中最重要的人力资本，对大学的存在与发展具有决定性的作用。

大学教师人力资本的产权具有特殊性。只有在安全、尊严、平静、从容、和谐、快乐的环境中，才能够充分实现价值，发挥出主动性与积极性，创造性地完成高度复杂的智力性工作。大学教师人力资本使用价值的保持与提高，需要这样一种状态：我教学，是因为我要教学；我研究，是因为我想研究；我发表，是因为我的成果瓜熟蒂落。

当然，个人对自由学术状态的追求，必须符合组织使命和组织制度。但是，在大学教师的工作中，行政力量——不管是来自组织外部，还是产生于组织内部，过度介入到教学与研究活动的选择、监督、检查、评价过程，是不利的、低效的和不受欢迎的行为。长期以来，在中国高等教育的建设与发展中，行政力量发挥着强大的主导作用，而学术力量则显著薄弱，处于附属和服从地位。这对于中国高等教育事业科学的可持续的发展，具有比较大的危害性。

为此，在实施高等教育工程化建设战略的过程中，应该考虑由行政力量直接安排和深度介入，逐步向学术力量实际主导与主动参与转变。从根本上来说，行政介入的目的并不是为了“控制”，而是为了“发展”，为了在发展中体现政府意志和价值。既然历史和现实已经证明，学术力量充分发挥作用，更有利于顺应高等教育发展规律要求，更有利于高等教育发展战略目标的实现，同时也不会偏离国家意志和主流价值观，那还有什么必要一定要坚持走在旧的路子上而不回归到正确轨道上呢？

第四，建议创新投资和管理制度，实现高等教育科学发展。

有一位大学校长讲，国家有钱了，应该提高生均经费，而不应该由政府部门直接搞专项经费投资。从政府部门公布的统计数据来看（见表1和表2），在2002-2006五年间，全国教育经费、国家财政性教育经费分别按照16.19%和15.81%比例增长；普通高等学校本专科招生人数和在校生人数，分别按照15.35%和19.43%增长；全国招收研究生人数和在学人数平均增长率为19.51%和23.09%。但是，全国普通高等学校生均预算内事业费支出平均增长率为-2.75%，全国普通高等学校生均预算内公用经费支出为-0.57%。投入到高等教育的经费占全国教育总经费的比例，没有公开的官方数据，但是根据多方面信息估计，在2002-2006五年中，平均不低于30%。

教育总经费以及其中的高等教育经费在以较大幅度增长，学生招收和在学人数也在高速增长，但预算内生均事业费和公用经费却在出现负增长状态。这意味者预算内和预算外的高等教育专项经费在大幅度增加。专项经费没有增加校方可支配经费，不能够满足学校的普遍需求，不利于改善学校总体状况，带来了一系列问题，有必要尽快改变这种投资模式。

表1  2002-2006年全国和普通高等学校教育经费与学生数统计（略）      

表2  全国和普通高等学校教育经费与学生数平均增长率（%）（略）

具体建议：（1）大幅度提高生均经费投入增长比例。应该与高等教育经费投入增长同步。直接的学校管理者更知道学校的需求和如何更有效利用国家资源，提高生均经费投入，让校长拥有足够的支配权。（2）取消政府部门直接进行的“紧逼盯人”式经费使用监督制度。要假定被投资者都是“好人”。既然决定投资，就要相信他人。相信他人就是相信自己。采取不定期抽查和违规举报制度。（3）建立经费使用的内部激励与约束机制。“内部人”是解决“信息不对称”和“内部人控制”问题的最佳主体。（4）公开公共经费投入信息，由社会公众监督和评价绩效。（5）促进高等教育多元化融资机制的建立与发展。关于大学融资，有丰富的国外经验可以借鉴。[16] （P42-P47）[17]（P102-P105）[18]（P50-P53）

最后，建议将高等教育“生产关系”变革提上议事日程。

高等教育管理制度应该发生也一定会发生更加适应社会主义市场经济需求的变化。在过去30年中，中国经济转轨和社会转型，发生翻天覆地的变化。但是，高等教育管理体制始终没有发生根本变化。如前所述，高等教育的主要功能是生产经济和社会建设所需求的高层次专用性人力资本。人力资本的配置和使用早已实现市场化，但是生产过程仍然在计划或半计划模式下运行。供给与需求的矛盾自然无法协调。

因此，变革中国高等教育“生产关系”，一定会提到国家议事日程。希望这一天早日到来。中国高等教育“生产关系”的变革，是解决高等教育投资建设问题的根本途径。

五、结论和有待进一步研究的问题

综上所述，在实施高等教育工程化建设战略过程中，采取的类似于经济项目的管理模式，有悖于高等教育发展规律要求，带来了学术竞争行政化、挤占专业工作时间、降低资源使用效率、形成学术泡沫和虚假绩效、削弱可持续发展动力以及增加行政成本和管理失败风险等一系列问题。主要原因，包括对高等教育发展规律认识不足，照搬行政管理模式，简单使用工商管理方法，对高等教育发达国家的高等教育投资管理经验缺乏了解，以及高等教育管理制度创新严重滞后等。

为了实现高等教育科学的可持续的发展，建议采取集中分类管理高等教育建设“工程”和“计划”，简化资源投入程序，建立投资与规划同步机制，强化学术主导和决策力量，创新投资和管理制度等措施。中国的高等教育需要建设，财政投入需要继续增加，但是如何更好地利用国家财政资源，促进高等教育的发展，是一项极其复杂的系统工程。目前尚有许多问题有待进一步探讨。

通过上述分析，基本可以找到二位校长“宁静校园”问题的答案。事实上，在校园里最感受不到“宁静的”人，主要是校长及其领导下的行政管理人员。根源在于政府部门投入巨额专项经费按照经济项目方式建设高等教育，引发了各个学校行政系统之间频繁的、持续的和过度的学术性与非学术性的非合作博弈。

中国人民大学纪宝成校长在接受《人民日报》记者采访时提醒大家：现在有个现象值得警惕，有些人将项目的思维、工头的思维带到大学的管理中来，把大学管得越来越紧。按照我国高等教育法的规定，大学拥有7项办学自主权，但是这些自主权的落实应当说还远未到位。[1]

纪宝成校长的这段话发人深省。中国的高等教育任重道远！

 王建民

《北京科技报》-本期精华  2008-10-13

http://www.bkweek.com/pfwebplus/HotNews/pfNewsArticle.aspx?NewsID=91c4f27d-aa42-4c82-b93d-6efbbf29513b

        2008年9月22日，国家质量监督检验检疫总局，在多家奶制品企业部分产品含有三聚氰胺的事件中“监管缺失”，局长李长江“负有领导责任”，辞去局长职务。

       此前，2008年9月14日，山西省省长孟学农，对发生在襄汾县的尾矿溃坝事故中“负有领导责任”，辞去了省长职务。早在2003年，孟学农就因为对“非典”疫情负有领导责任，辞去北京市市长职务。

       四年前的2004年，先后有中石油总经理马富才、吉林市市长刚占标和北京密云县县长张文，因对重大安全责任事故负有领导责任而“引咎辞职”。2005年底，国家环保总局局长解振华因松花江环境污染事件“引咎辞职”。

       高级官员“引咎辞职”，在中国开始形成制度。这是一项好制度！体现国家对高级官员的管理，建立了权力与责任相统一的新规则。反映高级官员的职业道德水准有所提高，责任担当意识有所深化。

       有人把近期发生的大批官员“引咎辞职”、免职、开除或移交司法审判，称为“问责风暴”。事实上，中国的党政干部管理机制，已经摆脱了“风暴”或“运动”之类的突然性、随意性或不确定性，而趋于科学化、规范化和制度化。之所以出现大批官员在一定时间集中丢掉“乌纱帽”的现象，只是因为重大责任事故接连发生的缘故。

       官员“引咎辞职”已经有法可依。2004年中共中央组织部发布《党政领导干部辞职暂行规定》第四章“引咎辞职”中第十四条规定“党政领导干部因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣影响，或者对重大事故负有重要领导责任等，不宜再担任现职，本人应当引咎辞去现任领导职务”。第十五条明确界定出应当“引咎辞职”的九种情况，其中包括引发严重群体性事件，决策严重失误造成巨大经济损失或者恶劣影响，在抗灾救灾、防治疫情等方面严重失职等。2006年1月1日起施行的《公务员法》，第十三章第八十二条规定“领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务”。

    “引咎辞职”是官员对自己工作失误的责任承担与自我惩罚。虽然辞职是自主的行为，但仍然需要得到上级组织的批准。组织批准辞职，是对官员工作错误的确认和工作能力的否定，理论上不是对官员的保护或者为了缓解民愤、转移公众视线而采取的“权宜之计”。

    “引咎辞职”有助于强化官员的领导与管理责任意识，有利于提高党和政府的公信力。这项新制度，还需要继续建设和进一步完善。有几个问题需要考虑：

       一是严格界定“引咎”之“咎”的严重性。简单按照伤亡人数判定过错并不合理。伤亡人数少，但对人民群众的生命财产安全漠不关心者或领导不力，要比伤亡人数多，但事前事后都采取了积极措施者更为严重。

       二是要扩大“引咎辞职”官员的范围。“引咎辞职”制度应该扩大到基层官员，比如县乡党政干部“一把手”。基层官员直接面对人民群众，既需要领导力又需要执行力，应该有更强烈的自我责任意识。

       三是提高辞职官员复出的透明度和合理性。“引咎辞职”不是撤职查办。在适当的时间和合适的岗位上重新启用辞职官员，合情合理，应该在阳光下公开评价，重新选拔任用。但是，毕竟是因“咎”去职，重新任用时要考虑合理性。两度辞职的孟学农先生，积累了丰富的官场经验，最合理的出路应该是担任党校和公共管理学院的案例课堂“高级专家”（不是教授）。

       四是关注辞职官员的心理健康和职业生涯管理。中国的官员与西方国家的官员不同。大多数人已经把当官职业化，基本上除了做官什么都不会。一旦失去官职，往往郁郁寡欢、一筹莫展。一时之“咎”，不应成为终身之“错”。心理上的关注和职业生涯的安排十分必要。

       五是高度重视发挥媒体和民众的监督作用。近几年来，在重大责任事故的发现和揭露过程中，媒体和民众都提供了重要线索。

作者系北京师范大学管理学院教授、博士生导师